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房地产行政许可争议案

发布时间:2014-08-07 11:52:39   来源:bet36 co_bet36体注官网_bet36投注备用    点击:

  编者按

  在房地产行政管理活动中,规划行政许可是最重要的行政许可之一,也是最容易发生政府侵权行为的领域。规划行政许可的侵权不仅指对行政相对人的侵权,也包括对利害第三人的侵权。整体规划的制定涉及社会公共利益,详细规划的调整则涉及个别第三人利益。整体规划的制定和详细规划的调整均属于抽象行政行为。但是具体行政许可的作出,比如核发建设工程规划许可证等则属于具体行政行为。具体行政行为尤其是行政许可的作出,应当充分注意尊重和保障第三人利益。

  一、案情简介

  H市有一住宅楼名曰“姚坊大厦”(化名,下同),姚坊大厦始建于1992年,楼高21层(其中第21层系开发商的违章建筑,但也领有房产证)。从产权登记的情况来看,第1—5层、第18—20层属于开发商所有。2002年10月,H市规划局建设向开发商出具了《关于建筑物改变使用功能的批复》,允许开发商将姚坊大厦第18—20层房屋由住宅用房改成商务客房。开发商为此而将姚坊大厦第18—20层房屋实行封闭式管理,同时将三部公用电梯中的一部改成该三层楼房的专用电梯。2004年7月12日,H市城区规划建设局向开发商出具了一份施工许可证,许可开发商将姚坊大厦第二层房屋改建为餐馆开发商据此进行施工建设。按照规划要求,姚坊大厦的建设性质属于商品住宅,故该小区本来就已经人口密集,客房和饭店的建设经营增加了小区的人口密度。由于建筑使用功能的改变,导致房屋的承重结构被损坏,消防通道被堵塞,楼房顶部被设置中央空调等附属设施。饭店的经营则给住户们带来了废水、废气、噪声等污染源。

  其他业主(不含开发商,下同)认为,H市规划建设局和城区规划建设局的行政许可行为导致了开发商的建设施工,进而侵害了其他业主对姚坊大厦共有部位的使用权和相邻权。为此,其他业主请求H市规划建设局和城区规划建设局撤销该二个行政许可行为。由于H市规划建设局和城区规划建设局均对其他业主的撤销请求不作答复,其他业主遂向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院判令H市规划建设局和城区规划建设局履行撤销义务。在诉讼过程,H市规划建设局的主要抗辩理由有两点:一是H市规划建设局虽然许可开发商将姚坊大厦18—20楼由住宅改为客房,但没有许可其封闭走廊、电梯,故开发商的侵权行为与其行政许可没有必然的因果关系;二是法律规定“未经批准不得改变建筑物用途”,因此,经过批准便可以改变建筑物用途,因而H市规划建设局批准开发商改变住宅用途不违反法律规定。城区规划建设局则援引建设部《建筑装饰装修管理规定》证明其行政许可行为的合法性。人民法院没有对实体争议进行审查,而是以原告不是行政许可相对人为由裁定驳回起诉。

  由于人民法院在裁判文书中认定其他业主与开发商的争议系相邻权争议,应当通过民事诉讼程序进行判决。为此,其他业主又另行向人民法院提起民事诉讼,请求人民法院判令开发商排除妨害,拆除附加设施。人民法院则以开发商已经取得行政许可为由认定开发商的建设行为合法,并以此为由驳回其他业主的民事诉讼请求。最后,无论是行政诉讼或是民事诉讼,都以其他业主的败诉告终。

  二、案例评析

  本案争议暴露出立法、司法、行政等方方面面的问题。

  (一)本案暴露出建筑物功能管理的立法缺陷

  过去的《城市规划法》和目前的《城乡规划法》均没有明确禁止建筑物改变用途。只是规定“未经批准不得擅自改变用途”。反过来理解,如果经过批准则可以改变用途。

  而批准或者不批准,则成了规划行政管理部门的“自由裁量权”。虽然从依法行政的精神来理解,只要法律没有明确授权,则行政机关不能作出相应的具体行政行为。但是行政机关以法律不禁止为理由主张不违法,也极具有欺骗性。建筑物使用功能的改变,意味着土地用途的改变,而土地用途的确认与改变则涉及土地出让金的标准和土地使用年限问题。无论哪一个城市,住宅用地的土地出让金标准均低于商业用地的土地出让金标准,土地使用年限则明显高于商业用地的使用年限(住宅用地70年、商业用地50年)。如果住宅用地完成建设后,将房屋(住宅)用途改为商业用途,则将导致流失巨额土地出让金。因此,立法应当明确规定不得改变建筑物的使用功能。如果要改变建筑物的使用若能,则应当补交土地出让金等税收费用。如果规定建筑物可以改变使用功能,也应当对相应的条件、程序作出规定。现有的《物业服务管理条例》只是规定公共部位和基础设施不得改变用途,但是不涉及从根本上对建筑物实施用途管制的问题。因此,应当通过修改《城市房地产管理法》或者《物业服务管理条例》的办法对城市建筑物实施用途管制。

  (二)行政许可决定的作出违反了法定程序

  为避免行政许可损害第三人合法权益,《行政许可法》设定了三个程序予以防范和救济。一是知照程序(《行政许可法》第36条),即行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。二是听证程序(《行政许可法》第47条),即行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的,行政机关应当在20日内组织听证。三是撤销程序(《行政许可法》第69条),即有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;超越法定职权作出准予行政许可决定的;违反法定程序作出准予行政许可决定的;对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;依法可以撤销行政许可的其他情形。

  在本案中,H市规划建设局作出行政许可决定的时间是2002年,依法不适用《行政许可法》的限制,但是城区规划建设局作出行政许可的时间是2004年7月12日,依法适用《行政许可法》的程序限制(《行政许可法》的生效时间是2004年7月1日)。城区规划局在对开发商作出准予建设的行政许可时,应当意识到该行为必须接受《行政许可法》的约束,向利害第三人(其他业主)履行知照义务和听证义务。没有履行上述二项义务即构成“违反法定程序”。

  (三)市、区两级规划建设部门的行政许可构成了对第三人的损害

  开发商持市、区两级规划建设部门的规划许可实施工程建设的结果是封闭了姚坊大厦的公共走廊、公共电梯和消防通道,增加了中央空调、热水器、广告招牌等附属设施。而公共走廊、公共电梯、消防通道、大厦屋顶、外墙等均属于全体业主共有的物权。如果没有市区两级规划部门的行政许可,则不会存在开发商的建设行为。正是因为市区两级规划建设部门的行政许可,导致了开发商的建设与经营行为,进而导致了该经营行为对其他业主房屋共有权的侵害。因此,市区两级规划建设部门的行政许可行为与开发商的侵权行为之间存在因果关系。

  (四)姚坊大厦业主的行政诉讼程序设计是正确的

  姚坊大厦对市区两级规划建设部门的行政许可提起诉讼,不是直接请求人民法院撤销该两个具体行政行为,而是先行请求市区两级规划部门自行撤销,在市区两级规划建设部门不履行撤销义务的情况下,才向人民法院提起诉讼,请求人民法院判令其履行撤销义务。《行政许可法》第69条只设定了撤销程序,但是没有规定请求撤销行政许可的时效限制,无论利害关系何时请求撤销行政许可,在法律上都是允许的。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。

  综合《行政许可法》第69和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条规定,姚坊大厦其他业主先请求市区两级建设规划部门履行撤销义务,在该两个行政机关不履行撤销义务的情况下则以行政不作为为由提起行政诉讼,在程序上是符合立法规定的。需要说明的是,撤销违法或者不当的行政许可行为,对于行政机关来说,本身是一种义务。当此种义务不被履行时,由人民法院实施司法强制完全符合《行政诉讼法》的立法精神的。人民法院不宜以提起行政诉讼的第三人不是行政相对人为由裁定驳回起诉。

  (五)基层政府依法行政的能力勘忧

  在本案中,《建筑装饰装修管理规定》已经被《建设部关于废止<城市房屋修缮管理规定>等部令的决定》(2004年7月2日)所废止,但是城区规划建设局却作为作出具体行政行为的依据提交给法院。《行政许可法》已经生效施行,但是该局却浑然不知,依然我行我素作出行政许可决定。